航拍夜幕下的上海黄浦江两岸
3月20至22日，中国发展高层论坛2021年会在北京钓鱼台国宾馆举行，本届论坛主题为“迈上现代化新征程的中国”。在20日举行的中国发展高层论坛经济峰会上，国务院发展研究中心原副主任、中国发展研究基金会副理事长刘世锦围绕“发掘城市群需求潜力”发言，他表示，都市圈、城市群相比于其他城市形态具有更高的聚集效应，能够产生更高的要素生产率。刘世锦强调，中国有潜力发展成城市群、都市圈的城市很多，但一个城市发展到何种级别，很大程度上不是靠事先规划出来的，而是通过市场，通过人口的流动以及不同政策之间的相互竞争形成格局。
讨论城市群的增长潜力，我们需要明白一个基本道理，就是城市群发展和中国高质量发展有什么关系？高质量发展最重要的内在要求是高效率，而这个效率与聚集直接相关。城市具有聚集效应，城市发展40年来在不同的阶段有不同的特征，最近几年最明显特征是都市圈、城市群加快发展，都市圈、城市群相比于其他城市形态具有更高的聚集效应，能够产生更高的要素生产率。
因此，打造城市群就是要实现资源的聚集，这种聚集需要什么样的条件？关键要使土地、人员、资金、技术、数据等生产要素在城乡间自由而充分地流动。充分流动之后才能进行要素组合，最终提高生产率。那怎样进行流动呢？我们能不能事先做出非常精密的规划呢？很难，所以必须尊重市场规律。那么在城市化进程中市场规律怎样来遵守？我觉得需要关注一个信号就是人口流动。他为什么不去那个城市而是到了这个城市？老百姓大部分人不懂城市聚集效应这些大道理，他们知道最朴素的道理就是到这个地方去能挣到钱，能找到工作，就是就业创业机会多，这是用脚投票，是市场信号。
从这个角度来讲，我们需要关注三个方面的动向：
一是推动城乡之间生产要素充分而自由流动。比如土地制度，这几年积极推动集体建设用地和国有土地同价同权入市。目前农民的宅基地在集体组织内部可以流转，但真正大量的需求来自外部，包括县城、省城、大城市，甚至还有国外的需求，这些需求能不能满足呢？此外，很多农民工在城市工作多年，但住房、基本公共服务问题一直得不到解决。还有很多大城市的退休人员想到城郊或者乡镇生活，因为那里的空气更好、房子面积更大，但在某些方面城里人下乡甚至比农民留在城市更难。
二是城市规划包括空间规划很重要。城市一定要有规划，一张蓝图绘到底没有问题，但问题是这张蓝图是不是符合城市发展的规律呢？因为城市建筑物是不可移动的，但是城里住的人是可以移动的，可以移动的人和不可移动的城市建筑物之间的关系得处理好。有些城市大家都很愿意去，但是有些城市建好以后大家不愿意去，所以会出现一些城市“空城”。城市规划包括更大范围的空间规划，要让市场在空间资源的分配中起决定性作用，地方政府应更多地关注人口流向，根据人口的流向来决定建设用地和财政资金等公共资源的分配。
三是中国有潜力发展成城市群、都市圈的城市很多，它们之间在互相竞争。不同的发展政策产生的吸引力不同，或者对要素生产率提升的幅度不一样，最后城市发展很可能会差别很大。一个城市发展到何种级别，很大程度上不是事先规划出来的，而是通过人口的流动以及不同政策之间的相互竞争形成的格局。
