作为国民经济发展的重要载体和拉动经济增长实现财富累积的重要引擎，在未来相当长一段时间内，城市能否实现高质量发展决定了中国特色社会主义现代化建设的成败。从经济学理论来看，城市在提高区域生产率、就业率和空间利用效率方面具有比较优势。尤其在改革开放后，农村人口大量向城市转移，非农产业在城市聚集，劳动力就业向制造业转换，造就了大规模发展和超高速扩张的城市化奇迹，但也带来了一系列问题，亟需构建符合中国特色的城市高质量发展理论逻辑体系，剖析大国城镇化之路，为“十四五”以及后续时期推动城市高质量发展提供理论支撑。综上所述，本文尝试从发展动能转换、演化路径和维度解构三个方面出发，探索实现中国城市高质量发展的理论体系。
（一）动能转换：从投资驱动转向人口城镇化和实现产业分类有序发展的“双轮驱动”转变
虽然中国城市化进程缘起于农村人口向城市人口转化，但是长期以来，我国城镇化以投资驱动为主导，大量资金投入到基础设施和房地产建设中，造成城市呈现出典型的“摊大饼”式扩张模式，呈现出人口城市化明显滞后于土地城市化的“怪相”。
然而，正如《国家新型城镇化规划（2014—2020年）》所明确阐述的，新型城镇化的核心要求是以人为本，关键在于如何将乡村转移人口分类有序地转化为城市居民，从而破除城乡二元化的桎梏，提升城市发展质量，真正实现社会文明进步和城市协调发展。农村大量富裕劳动力的存在取决于农村以农业为主的产业特征，而城市就业机会和城乡收入的差距共同决定了农村剩余劳动力的流动。农业生产率提升的“推力”和城市劳动力需求的“拉力”是人口城镇化的驱动力。考虑到农村劳动力迁移还需要面对迁移成本的问题，尤其在户籍制度限制下难以享受城市居民应有的公共服务，这会削弱上述单纯工资收入的吸引力。因此，如何推进深化改革，改变大规模候鸟式的人口迁移模式，通过建立新制度有效和长期实现农村转移人口，不仅需要优化顶层设计，更需要推进制度创新。
因此，制度因素仍然是推动人口城市化的核心力量。需要注意的是，高质量的城市化不仅需要人口城市化作为动能，更需要资本要素、土地供给和利用效率、基础设施配套建设、技术进步以及知识的累积和扩散、优质的公共服务等多种生活生产要素相互协同演化，这就需要协调好政府与市场的关系，以不断深化的改革和优良的制度供给持续推动人口城市化进程。
城市发展的另一大动力源泉来自产业的发展，正如上文所分析的，中国的高速工业化进程推动了城市的高速发展，城乡产业结构的转化引致了二、三产业劳动力的集聚，推动人口聚居和企业聚集，进而实现了城市化进程。具体而言，农业是基础动力，工业是根本动力，服务业是后续动力。
事实上，虽然各个时期不同产业对城市化的推动力各有差异，各个产业都是推动城市化不可获缺的动力，最终城市化的表现又是各产业合力的结果。在倡导高质量发展的总体要求下，有些中小城市不顾地方资源禀赋条件盲目跟风，发展诸如机器人、生物制药、大数据等高新技术产业，其后果不仅很难达到规划目标，也会造成城市就业难局，抑制了人口城市化的进程。
因此，要打破盲目跟风的形式主义做法，对于产业的划分也要突破三次产业的固有思想，从就业导向、规模导向和创新导向三个层级出发，实行分类有序的产业发展。要确立以就业导向产业发展为基础，以规模导向产业为支撑，以创新导向产业为引领的发展方针和策略。
其一，就业是民生之基，是国民之本，大国城镇化进程必须以农业人口进入城市就业为基础，推动就业导向的产业平稳有序发展能够吸纳大量就业，形成有效的产业支撑。这类产业呈现出典型劳动和服务密集型的特征，虽然产值和规模无法与资本和技术密集型产业相比，但是对于提升城市生活品质、维护社会稳定发展具有重要的意义。
其二，引导规模导向型产业良性发展，为城市经济可持续的增长提供支撑。以资本密集型产业为代表的规模导向型产业具有高投资、高产值、稳增长的典型特征。当今中国，发展仍然是第一要务，只有保持社会财富稳定的持续增长，才能保证城市的生机和活力。
其三，适宜性地推进创新导向型产业发展。正如习近平总书记一再强调的，创新是引领发展的第一动力，抓创新就是抓发展，谋创新就是谋未来。以技术密集型产业为代表的创新产业是城市的未来。然而，创新是一个系统性的工程，在什么方向上创新，创出什么新都需要大量的创新资源和条件。只有根据当地的产业发展基础、技术和人力资本禀赋条件，推动与当地禀赋条件相适应的、与当地工业产业结构相匹配的创新导向型产业良性发展，才能为城市高质量发展赋予新动能和新机遇。
（二）演化路径：要素空间流动、产业分类发展与空间协同分工
1. 要素空间流动、相对集聚扩散与城乡协调发展
空间格局优化和要素集聚的过程成就了城市的发展和繁荣。由于城乡间要素收益和价格间的差距，导致城乡要素在不同阶段呈现出不同的流动特征，要素的市场价格变化、生活成本和拥挤三种效应的共同作用使要素流动呈现不同的形式。
在第一阶段，农村劳动力不断涌入城市，表现为集聚主导的城市发展。“市场效应”要求企业为了实现规模经济将企业设立在市场规模较大的城市区域，而企业的聚集带动了人口集中，集聚效应提升了居民生活和居住的便利，即为“生活成本效应”；
在第二阶段，随着在城市内的企业和人口不断聚集，“拥挤效应”不断发挥作用，为了降低生产成本和竞争倾向于布局到外围（农村）地区，形成了产业扩散的趋势，有些城市甚至出现了逆城市化现象。
在以集聚为主导的第一发展阶段，循环累积作用机制下产业和人口不断集聚形成了城市，在流出区域形成了以农业为主导的乡村。在以扩散为主导的第二阶段，人口和产业过度拥挤产生了向外扩散的力量，出现了城市蔓延现象，郊区成为新的城区，通过承载城市功能的溢出，实现了产业和人口新的集聚，推动了农村的新发展。借助这一过程，城市面积不断扩大，城市与乡村在市场的力量下达到了新的动态均衡，实现以城助乡、以乡补城，最终走向城乡融合的城乡协调发展新阶段。
2. 分类推进产业发展、合理资源配置与城市高质量增长
伴随着城镇化进程，产业发展也大致出现了三个阶段：一是从农业向工业发展转换的阶段；二是制造业向服务业发展；三是三次产业均衡协调发展，形成产业合理配置，优化产业内部结构，实现高效发展。鉴于当前中国大部分城市发展已经进入工业化后期，因此本部分主要讨论第二阶段的二、三产业间转换和第三阶段的均衡协调发展。在这两个阶段尤其是在第二阶段，服务业的发展起到了关键性的作用。
一方面，从生活性服务业来看，城市产业和人口的集聚提升了居民的收入和消费需求，提升了城市吸纳转移人口的能力；另一方面，产业结构升级通过需求引致生产性服务业发展，生产性服务业发展也反过来提升了制造业的生产率，同时催生了新业态和新产业，使得城市实现良性发展。在均衡协调发展的阶段，三次产业的比重趋于稳定，产业的配置重点从产业间转向产业内，要素配置不断优化，生产要素不断向高生产率行业流动，推动城市整体产业效率提升，从而实现社会经济的高质量发展。
3.层级分工、产业空间关联与城市群体系建设
社会经济的发展是一个互联互动的整体，个体的城市发展不仅受到自身因素的影响，也与区域整体的经济发展息息相关。主流经济学的观点支持大城市是现代城市的理想状态，认为大城市能够发挥规模经济和聚集经济的优势，节约能源和提高土地利用效率，而困扰城市发展的“城市病”可以通过政府规划实现有效治理。然而，对城市规模的判定除了自身因素外，还需要考虑城市在整个区域网络中的位置。
不仅如此，随着城市规模的不断扩张，其达到一定限度后会因为拥挤效应向外扩散，在周边形成次中心城市或者新的城市。多样性需求、市场潜能、比较优势和运输成本在上述过程中起到了推动作用。中心城市的辐射和扩散作用的演进也伴随着城市体系的演化，最终形成城市群体系。
在上述过程中，空间关联作为核心驱动力，以区域分工为基础形成的产业关联和贸易关联直接作用于城市空间结构的调整，深刻影响着城市群体系的建设与演化。因此，新时期要以地方资源禀赋条件为基础，以《全国主体功能区规划》为核心，以提升土地利用效率和城市承载力为导向，谋划中国的城市未来的发展格局。
为此，要打破行政分割和地理分割交织的困局，在更大尺度上进行规划设计，发挥空间关联的作用，推动形成“城市群→都市圈→中心城市→中小城市→小城镇”的多级协调与联动发展模式，通过有序搭建城市空间网络，促进各类城市协调高效发展。
（三）维度解构：政府有效治理、分类产业支撑与空间格局优化
1. 政府治理提质增效与制度供给不断优化
正如制度经济学和新制度经济学所强调的，制度结构会深刻地影响激励结构，从而导致经济绩效的差异。因此，在中国式分权的现实背景下，有为政府是实现城市高质量发展的重要支撑。纵观改革开放的历程，政府与市场关系的不断调整贯穿于城市经济发展的整个过程。
尤其是城乡融合发展战略在“十四五”规划中被着重强调在城乡共享共建和双向融合互动两个重点方向上推进。各级政府沿着“统筹协调→一体化建设→融合发展”的演进脉络出台了大量的相关政策。随着中国经济体制改革的不断深化，要求政府实施更为有效、更加精准、目标明确的政策引导机制，提升制度供给能力和供给质量，为正确引导和发挥好市场对资源配置的决定性作用提供制度保障。
2. 分类产业支撑与动能有效转换
城市的发展繁荣离不开产业的良性发展，高质量的产业发展更是城市经济发展、人口包容和创新发展的基本保证，是实现城市高质量发展的主要抓手。在人口红利逐渐衰减，要素投入动力不足的现实情况下，新时期应该围绕以就业导向，产业发展为基础，以规模导向产业为支撑，以创新导向产业为引领的分类产业发展战略方针，将传统要素投入动能转换到适宜性的创新和扩大内需的新动能上，以产业高质量发展实现城市高质量发展的动能转换。
3. 持续推进城市内与城市间的空间结构调整
面对我国国土面积广袤但开发利用面积有限的资源禀赋条件约束，在尚需完成几亿人口市民化发展过程的现实需求下，空间结构调整的重要性被进一步凸显出来。与我国“摊大饼”式的城市发展格局相对应的正是空间结构不合理、城市规模体系不协调和土地利用效率低的现实情况，亟待优化城市发展结构体系，合理规划空间格局，在新发展格局下实现城市经济高质量发展，破除空间阻碍，释放空间动力。在新时期需要形成“以城市群为依托，以中心城市为核心，中小城市相嵌互融”的新空间发展模式。从调整方向来看，主要涉及城乡空间结构、城市内部空间结构和城市间空间布局三个主要方面；从调整要求上来看，以提升资源人口承载力和土地利用率为主要目标，以合理化分工和明确功能的城乡以及城市间关系为切入点，提升城市发展中产业、资源、人口与环境的匹配度和协调度，以城市群和都市圈为主要推进方向，实现城市间高质量协调发展。
部分资料来源：刘秉镰，孙鹏博，新发展格局下中国城市高质量发展的重大问题
