安全部门在预防和应对传染病与大规模流行病中的角色与作用
关于本系列
安全部门改革背景报告（SSR Backgrounder）主要提供高质量的、与安全部门治理（Sector Governance, SSG）和安全部门改革（Security Sector Reform, SSR）相关的简要背景介绍。本系列报告总结当前争论的问题、解释关键术语和揭露基于广泛国际经历的重要紧张局势。安全部门改革背景报告不会为良好治理或改革推销特定的模型、政策或建议，但却会提供进一步的资源，使读者在每一个主题上拥有更加广阔的视野。对寻求了解和严格评估当前良好安全部门治理和安全部门改革方法的安全治理和改革利益攸关方来说，安全部门改革背景报告是一种资源。
关于本报告
本报告是关于安全部门在健康危机中所扮演的角色。传染病的爆发不仅会给卫生系统带来巨大的压力，而且会影响到政治、经济、食物、水、教育、社会和文化系统。因此，安全机构能够提供战略优势，在综合危机的预防和应对中发挥着不可或缺的重要作用。
本报告将会回答以下问题：
什么是健康危机?
健康危机将会带来哪些安全挑战？
安全部门需要扮演哪些角色？
为什么安全机构的参与和监管是不或缺的？
安全部门参与应对健康危机的风险和好处是什么？
良好的安全部门治理如何在公共卫生和健康危机中发挥核心作用？
什么是健康危机？
健康危机是一种全新的、急性的、迅速蔓延的传染病爆发，在社区或国家级别，称作传染病（epidemic），在地区或全球级别，称作大流行病（pandemic）。一些传染病是通过人类直接传播给其他人类，还有一些则是通过动物、昆虫、水、土壤或其他环境媒介传播。近年来的实例包括冠状病毒（如COVID-19新型冠状病毒肺炎、SARS重症急性呼吸综合征和MERS中东呼吸综合征等）、埃博拉病毒、流行性感冒（如猪流感、禽流感等）、各类热带病（如寨卡病毒、南美锥虫病、肺结核、黄热病等）和艾滋病。
传染病的爆发会直接施压于医疗卫生系统。卫生系统通常缺乏合格并做好准备的人员、足够的物资和充足的资源动员能力。物流和薄弱的基础设施会带来更多的限制，尤其是在较为偏远或病毒传播更为迅速的地区。此外，包括医生、护士、救护车司机、药剂师和实验室技术人员在内的医护工作者一直奋战在抗疫的最前线，很容易在工作过程中被感染，成为受害者。在新冠病毒、猪流感、埃博拉病毒和其他危机中，医疗卫生系统都不堪重负。
健康危机造成了哪些安全挑战？
除了卫生系统之外，健康危机造成的紧急状态还能够暴露人类安全、关键基础设施和国家安全与公共秩序存在的薄弱环节。应急措施能够改变指挥链，巩固并（或）集中力量作出快速反应，甚至能够影响政府高层决策者。危机带来的社会不安全感还能导致其他公共秩序挑战，如入室盗窃、抢劫、网络犯罪及其他犯罪的犯罪率上升。最重要的一点是，为应对健康危机所制定的相关法规的强制执行，可能会导致整个社会的流动减缓甚至停滞；食物和饮用水可能难以获取，特别是对处于隔离地区的人、老年人、残疾人、行动不便的人和生活在农村及偏远地区的人而言。供应链的突然断裂，会增加人道主义救援工作的负担，对于生活在武装冲突地区的人们造成不良影响。例如，在新冠病毒疫情期间，为防止疫情传播而采取的防疫措施，包括国家及地区的隔离和封锁，在一定程度上导致了经济衰退和失业，对小企业、低收入者及少数族裔的影响尤为严重。将大量居民隔离在家中，还可能对居民的精神和心理健康带来重大影响，甚至可能引发较为严重的家庭暴力和虐待行为。此外，学校停课还与更多的基于性别的暴力和更高的青少年怀孕率有关。疑似表现出疾病症状或来自爆发疫情地区的人可能会受到侮辱或攻击，这类攻击还通常伴有种族主义色彩。部分带有传统色彩的仪式，例如握手、家族洗礼、传统葬礼等，也会受到一定程度的影响，这可能会导致一些地区传统文化的缓慢流失及社会结构的变化。总体而言，食品、水、经济、教育、社会和文化系统，都会因医疗卫生系统的压力而受到影响，且相互关联。
为保护生命和财产，法律、应急措施和卫生规定必须严格执行，但必须与人权利保持平衡。任何对政府机构（包括安全部队）的恐惧和不信任，都可能导致社区对保护措施的抵制。检疫、边境管理和旅行限制在疫情预防和疫情出现早期至关重要，但它们需要明确的指示和信息流，同时应制定好限制的时限并不断地修订；这些限制能够带来严重的政治和外交后果，还可能对个人及家庭的生活计划和福利产生负面影响。生活在封闭场所（例如监狱、拘留所、难民营或流浪汉营地等）的人们，通常有着更高的疾病传染风险。除此之外，由于灾前准备和物资库存不足，许多国家在健康危机爆发的时候无法立即部署和分配资源，包括财政、物质和人力资源。
政府、国际组织、医疗卫生机构和民众及时获得可靠信息，对有效地进行危机管理至关重要。不准确或不一致的信息会导致关键的利益相关者（如政府官员、医疗卫生机构和民众）之间的不信任感。然而，信息透明却存在不少障碍，包括担心信息的私密性受损、信息收集能力弱、在社交媒体或其他平台上传播不实信息、情报政治化等。因此，应急反应需要医疗卫生人员和来自各个领域的专家一同进行跨国界、跨领域的合作。为了获得必要的资源和控制疾病传播，政府必须协调国际、安全和其他领域的人一起行动。要实现这一目标，就需要相互信任、需要明确的角色分工与职责划分，需要跨越语言、宗教、文化和价值观进行工作的敏感性和敏捷性。
安全部门的人可以扮演哪些角色？
危机时，安全机构，通常是武装部队，越来越多地被用于支援地方民众。地区和全球性多边安全任务也提供援助和救济。然而，过往的经验对我们提出了一个新问题，即国家和国际安全机构在健康危机期间能够和应该做出哪些贡献。每一个安全机构由于其独特的能力都能提供战略优势，因此每一个安全机构对于一体化健康危机反应都是必不可少的。要想了解安全部门及其所扮演角色（尤其是在城市中）的更多信息，请参阅安全部门改革背景报告《城市安全与安保》。
为什么安全机构的参与和监管是重要的？
健康威胁能够成为安全威胁，反之亦然。新冠病毒疫情和埃博拉疫情的爆发表明，仅把其暴发看作是健康危机是不够的。确实，公共卫生突发事件与涉及经济、人文和人道主义方面的国家安全危机之间的界限是模糊不清的。因此，有效的应对措施应该从整体上应对这种危机，跨部门合作通常是必要的。不过，值得注意的是，参与健康危机管理的所有安全机构都必须接受民众和民主的监督。
安全机构具备应对突发事件的独特能力。军队通常有着充足的后勤准备，能够随时用车辆、飞机或舰船运送物资，并且能够迅速进行人员部署。军队活动的性质还意味着军队有能力向偏远的地方投送物资，而当地的医疗设施则可能没有应对危机的资源。军队还有能力把人员和物资空运出某个地区。这种机动性使军队还可以建造临时设施。武装部队的高度纪律性使他们无比高效。宪兵队、国民警卫队和民防部队通常接受过人群管理方面的培训，他们的装备和专业知识有助于执行隔离措施。警察、本地保安和社区领导与民众有着独特的关系，在采取紧急应对措施时能够有效地保证公共安全并建立信任。在非政府控制的偏远地区或领地，不借助非政府武装团体或私人安保公司的帮助，几乎不可能与被感染的个体进行接触。当安全机构能够提供这些有利条件时，医务工作者就可以更加心无旁骛地把他们宝贵的时间和精力投入到单纯的防疫工作中去。
充足的准备工作是危机发生时能够迅速展开救援的关键。在疫情大规模爆发之前，安全机构应当未雨绸缪，以确保疫情发生时能够高效应对。卫生部门与安全部门应当提前做好充分的沟通和预案（国家层面与国际层面），提前确立好疫情发生时各方角色与责任，包括提前拟定双边或多边协议、确立标准化应对程序、制定灾备计划及对灾难场景进行模拟训练等。为确保疫情发生时能够实现快速部署，各方应提前储备必要的物质资源和人力资源。政府应提前对群众进行有关日常卫生习惯、风险预防以及何种行为能够减缓疫情传播速度等方面的教育。在危机发生之前，应尽量加强对医院、道路及通讯线路等基础设施的建设，特别是要连通农村人口驻地。军队医院可以在疫苗的研发过程中担当重要角色，并且在部署后能够减轻地方医院的压力。在疫情相对稳定的时期，应提前为下一次爆发做好充足的准备，以避免疫情再次爆发时对连绵不断的突发情况应接不暇。安全机构还应当与民间（监管）机构协商，制定和实施退出战略，以便在危机结束后能够尽快恢复其常规角色和职责，不必承担危机后的社会恢复工作。在社区重建和防止疫情反弹的阶段，非国有安全机构和司法机构的重要性可能会日益凸显。
在突发疫情期间，监管机制与以往同样重要。国家和地区的应急措施通常会扩大安全部门的职责范围或给予其更多的权力以保证决策的快速执行——两者都增加了滥用权力的风险。为应对突发疫情而制定的政策不应无限期地限制人口流动和公共集会，也不应干涉民主进程和选举。此外，在准确、及时和透明的信息对于抗疫结果至关重要的阶段，或在社会极易受到虚假信息影响的时期，即使政治人物在危机管理过程中感受到了来自国际和社会的压力，也不应对信息的传播进行限制。为平衡这些风险，议会、司法机构、社会和民众都应该承担起自己的一份责任。
安全部门参与应对健康危机的风险和收益是什么？
显然，安全部门必须准备好执行其核心职责以外的任务。但是，参与应对健康危机带来一定的风险。例如，由于感染的风险和可能导致的人员伤亡，各国政府通常不愿将军队部署在抗疫第一线。此外，武装部队的纪律性可以使他们更具效率，但也可能导致其反应不够灵活，严格的规定和操作程序可能使他们的参与变得复杂。另一方面，当安全部门参与应对健康危机时，他们也会直接受益。首先，安全机构超越了传统安全观念，促进了健康和人的安全，为自己赢得了更好的声誉。当警察举办社区培训或在危机管理中支持民众时，他们与所服务社区的关系得到显著提升，从而建立起公信力，增强了保护公众的能力。关于警务效率的更多信息，请参阅安全部门改革背景报告《警察》。公共卫生突发事件也为促进遵守国际人权法和人道主义法提供了机遇。与人权组织及人道主义援助机构进行早期合作，可为决策者提供大量有用信息，例如如何在不妨碍个人权利和自由的前提下，建立检疫中心和实施预检。
几个正面案例能够凸显出这种跨部门合作的好处。在埃博拉危机期间，武装部队支持了疾病控制中心的工作，使他们能够加快处理病毒样本的工作；军事工程部队帮助修建临时医疗设施；边防人员定期与卫生应急行动官员会面，使他们更好地了解疫情的范围和性质。同样，在新冠病毒爆发期间，在全球患者爆发式增长导致民用医疗基础设施不堪重负时，世界各国的军队医务人员提供了关键性支持。
良好的安全部门治理如何在公共卫生和健康危机中起到核心作用？
安全部门治理的目标，是通过良好的、民主的治理，建立一个同时具备高效性、有效性、包容性、公平性、高参与度、高透明度、法制和问责制的安全部门。请参阅安全部门改革背景报告《安全部门治理》。在必须采取迅速而协调的行动来保护大规模人类生命的紧急情况下，这些原则至关重要。安全机构在减轻传染病爆发造成的毁灭性打击方面可以发挥至关重要的作用，但成功发挥这一作用的前提是，安全机构的工作人员必须得到公众的信任和尊重，得到其他防疫工作人员的认可，并服从民主制度的监督，否则只会适得其反。因此，良好的安全部门治理、安全部门改革与发展和安全部门有效抗击疫情的能力之间存在着直接的联系。
在安全部门，预见潜在健康危机意味着集中力量做好准备。安全部门可以采取的直接行动，包括对武装部队和警察进行危机管理和参与社区抗疫救灾活动方面的训练和能力建设。还应制定明确的卫生和安全指南并在应急反应行动之前传播，以防发生误解。政府机构和外国同行应该分享经验和教训，以便做出协调、有效的反应。安全部门现在针对主流性别的活动，可以转向为特定性别健康需求和健康危机及反应后果做准备。这些活动中很多都具有广泛的价值和适用性，凸显出安全部门急需改革的紧迫性。
在健康危机期间，安全部门的监管机制尤为重要。为应对紧急疫情所制定的法律框架需要尽快立法以便尽早实行。出于这种考虑，国会监督委员会应该得到加强，其能力特别有关国防和卫生安全的能力应该得到提升。请参阅安全部门改革背景报告《国会》。独立的监管机构，例如人权委员会，警察投诉委员会，情报监督机构和国防监察机构，可以通过建立投诉机制和对安全机构实施控制来发挥重要作用。来自不同地区和国家的记者也可以通过提供关键性信息发挥重要作用。这些记者应当接受过关于如何报道、处理紧急情况和新闻报道良知的专业培训。他们应当通过参与制定社区防疫措施、扩大活动范围或定期采访参与健康危机管理的军地人员，积极与参健康危机应对行动。民间组织是一个独特的角色，他们可以深入社区进行动员。智库和研究机构可以与应对健康危机的人们共享数据和有关政策决策者的其他信息。关于民间组织如何改善安全部门治理的更多信息，请参阅安全部门改革背景报告《民间组织》。（樊明昊译 樊高月校）
