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    城市高质量发展“十四五”开局十策

    www.zjcsc.org更新日期:2021-03-05 10:04点击:2289次来源:中国建设新闻网
           2020年,注定成为历史的分水岭,“十三五”收官,中华民族伟大复兴向前迈出新的一大步。2021年,历史新征程已经开启,“十四五”开局,立足新发展阶段,贯彻新发展理念,构建新发展格局,城市高质量发展向纵深推进。但世界经济形势仍然复杂严峻,复苏态势不稳定不平衡,疫情冲击导致的各类衍生风险依然不容忽视,“变局”成为当下及未来很长一段时间的核心特征。

           变局之下,中国城镇化率超过60%,近700座城市群体经历着史无前例的命运浮沉。一方面,GDP“万亿元俱乐部”继续扩容,合肥、南通、泉州、福州等跻身而入,昆山成为中国工业总产值“万亿元俱乐部”中的首个县级市。另一方面,不少城市受资源枯竭、债务缠身、财政吃紧等问题困扰。面对城市高质量发展的时代命题,“长期主义者”得到更多关注。眼下,面向新百年,中国的城市和生活在城市的人们都面临这样一道历史考题:如何在准确识变、科学应变、主动求变中迈好“十四五”开局第一步。

           集思广益之策

           “问计于民”与“借智外脑”

           能用众力,则无敌于天下矣;能用众智,则无畏于圣人矣。习近平总书记指出,当前,我国处于近代以来最好的发展时期,世界处于百年未有之大变局,两者同步交织、相互激荡。这是对当今时代和形势作出的一个重大战略判断。笔者认为,对大变局不仅要理解变化,更要适应变化、推动对自身有利的各种变化和有意识地去塑造有利于自身的发展条件。因此,大变局之中,既有乱局之扰、困局之难,也含布局之时、破局之机。面对不确定性的发展环境,城市决策者需要正确把握未来发展方向,需要正确选择发展战略,需要对决策问题有清晰的政策方案。因此,城市决策者要有更充分的信息、更周密的分析、更前瞻的洞察。

           2020年,习近平总书记对“十四五”规划编制工作作出重要指示强调,要开门问策、集思广益,把加强顶层设计和坚持问计于民统一起来,鼓励广大人民群众和社会各界以各种方式为“十四五”规划建言献策,切实把社会期盼、群众智慧、专家意见、基层经验充分吸收到“十四五”规划编制中来,齐心协力把“十四五”规划编制好。相关统计显示,去年8月16日至29日,“十四五”规划编制工作开展网上意见征求活动。活动组织有序,社会反响热烈,累计收到网民建言超过101.8万条,为做好“十四五”规划编制工作提供了有益参考。

           人民城市人民建,人民城市为人民。城市政府在进行规划编制、作出相关决策之前应更多倾听民众的声音,让百姓不做“旁观者”和“局外人”。与此同时,要跳出城市看城市,向“外脑”借智借力,突出靶向锁定,借助顶级专业团队,研究吃透政策、把准方向、联系实际、做好规划、谋好项目。集思广益,问的是“政”、聚的是“力”、求的是“心”,以此激发更大力量应对大变局。

           内外兼修之策

           “闭关修炼”与“游学取经”

           到目前为止,我国共有不同等级城市686座(建制市),其中直辖市4座、特别行政区2座、地级市(含副省级市)293座、县级市387座。城市之间资源禀赋、地理环境、发展水平千差万别,不同的发展历史沉淀出不同的比较优势,然而面对变局,各个城市间都是相对公平的。在发展理念上,用应对工业化时期的竞争方法是无法应对今日变局的,因为当前面临的最大变化是变化方式的变化。我们正处在一个指数变化的时代,一个VUGA(Volatility〔易变性〕、Uncertainty〔不确定性〕、Complexity〔复杂性〕、Ambiguity〔模糊性〕)的时代。在已知与未知中,如果说过去的城市是在确定性下经营发展,当前和未来则是在不确定下经营发展,规则改变之后谁都是从零开始,对明天方向的把握比守住今天的地位更加重要。因此,推动城市高质量发展仅仅主动适应是不够的,还要洞察先机、提升实力、先发制人,这是破茧突围的根本。这种破茧,犹如武者习武,一方面来源于静心深思后的内功提升,一方面也来源于游历江湖和高手切磋的顿悟。

           以备受关注的数字化转型为例,数字化在互联网时代为每座城市创造了一个全新的赛道,城市无论大小、远近,只要具备更强的学习创新意识与执行能力,就可以创造出属于自己的“场景价值”。过去,谁能想到贵阳会成为大数据之都呢?这给城市发展以启发,需要防范过去那种简单的东施效颦、一窝蜂式的发展,在“游学取经”找到比较优势的同时,还要“闭关修炼”细致描摹出城市的独特肌理,建立起城市核心文化理念和核心竞争力。

           防患未然之策

           “系统体检”与“精准药疗”

           改革开放40多年来,我国经济发展实现腾飞,创造全球经济增长奇迹,城市与城镇化发展在其中的贡献可谓居功至伟。我国城镇化率从1978年年末的17.92%到2019年年末的60.60%,超过6.7亿人进入城镇工作生活,成为人类历史上规模最大、效率最高的迁徙。然而这两“最”也让我们的城市“虚胖与欠账并存”,要以这种非健康状态面向新百年是绝对不行的。“十四五”规划建议中提出,统筹传统安全和非传统安全,把安全发展贯穿国家发展各领域和全过程,防范和化解影响我国现代化进程的各种风险,筑牢国家安全屏障。确保国家经济安全,保障人民生命安全,维护社会稳定和安全。城市作为高度复杂的巨系统,往往牵一发而动全身,未雨绸缪、防患于未然是必须具备的意识。

           要按期实现2035年远景目标,“十四五”时期是中国所有城市查漏补缺、纠错趋优的关键窗口期,如若错过,带病发展将带来更大风险。笔者认为,城市高质量发展应当学习金融机构,每年做压力测试,防患于未然。目前,城市体检正在走入越来越多城市,这是一个积极信号,但接下来要做的是真正让城市体检工作“入脑又入心”。对那些“小病小痛”“无病无痛”的城市,通过城市体检可以达到提醒作用,但对那些“失血严重”“元气大伤”甚至面临发展困境的城市,光靠“体检”恐怕是远远不够的,需要更彻底的“对症下药”“刮骨疗伤”。以东北的城市为例,未来可能要理性接受在收缩状态下的精明增长,有耐心让城市元气逐渐恢复,谋求新动能。需要注意的是,现在的城市体检范围还太窄,未来需要深入城市之体,建章立制、久久为功,推动城市系统性改善。

           与时俱进之策

           “硬件升级”与“软件更新”

           “十四五”规划建议提出了“12个强国”,即制造强国、科技强国、质量强国、航天强国、网络强国、交通强国、海洋强国、贸易强国、文化强国、体育强国、教育强国、人才强国。城市是国家发展的重要场景,城市发展从大到强,不仅需要量变,更需要质变。在过去几十年的城镇化进程中,中国城市发展的基础性硬件条件基本具备,但发展不平衡、不充分问题依然突出,新冠肺炎疫情就犹如一面镜子,折射出诸多不足。

           高质量发展、高品质生活、现代化治理将是新发展阶段中国城市发展的三个核心特征。中国城市要想爬“坡”过“坎”,迫切需要“硬件软件双手抓”。对此,城市政府要围绕“四个基建”做文章,即硬基建、新基建、微基建、软基建。发展硬基建,依然要补短板、强弱项、提质量,如推进城镇老旧小区改造、韧性城市、海绵城市建设等。发展新基建,则是顺应新一轮科技革命大潮,广泛开展信息基础设施建设,构建智慧城市,支撑数字经济、数字社会、数字政府建设。软基建与微基建更需要重视,微基建是完善提升与每个人生活息息相关的各种生活圈服务配套,软基建是创新所需的良好制度规则与文化环境,它涉及方方面面,比如推进市场化改革尤其是供给侧结构性改革,必须在土地、资金、技术等要素市场化和完善产权制度上破题,激发经济主体活力;营造公平、公正、公开、透明的营商环境,包括登记物权、税收税制、投资者保护、知识产权保护、消费者权益保护、国际贸易、治安环境等的统一规范、立法保障;营造鼓励创业创新的文化氛围,让创新人才找到归属感、成就感……笔者认为,这四个基建与时俱进,将构建一个系统性的城市发展支撑底座。

           风物长宜之策

           “放水养鱼”与“优巢引凤”

           涸泽而渔,常用来比喻只顾眼前利益、不作长远打算的做法。比如,某些城市坐拥得天独厚的旅游资源,不统筹考虑如何更好开发旅游产业,只想着“拦路收费”,实为涸泽而渔的短视之举,甚至一些地方陷入财政困难的窘境,一系列发展难题成为摆在城市执政者面前的一道考题。“十四五”时期,要求城市政府必须从长计议,切勿操之过急、杀鸡取卵,否则会放大和加剧经济体系原有的痼疾。

           “放水养鱼”与“优巢引凤”正是不畏浮云遮望眼、风物长宜放眼量之举。将财政“放水养鱼”和货币“活水肥鱼”有机结合,把减税降负的重点放在制造业、交通运输业和小微企业身上,有效保障国有大型商业银行增加实体经济、小微企业贷款,在营商环境、投资消费、外贸内需等领域出台惠企利企稳企的政策举措,帮助企业熬过“寒冬”、迎来“暖春”,地方经济就能在危机中育新机、于变局中开新局。需要注意的是,有些地方也提“放水养鱼”,但“放水”不放足、“放水”不放心,三天一考核、五天一检查,资源配置跟在频繁的考核后面“挤牙膏”,弄得“鱼儿们”渴不死也游不动、精神高度紧张,更不要说有心思去“跃龙门”。也有的“只顾放水,不管养鱼”,只顾争取资源,不问产出效益,饱食无忧的“鱼儿”终日逍遥自在,早已没有“龙门一跃”的精气神。只有把握好“放”和“养”、“水”和“鱼”的关系,方能构建起一个“水质优良、鱼儿欢畅”的生态环境。

           动能转换离不开载体创新。“鸡窝里飞出金凤凰”毕竟是小概率事件,只有踏踏实实筑好巢,方能引得凤凰来。比如,合肥原有的工业基础很薄弱,却通过引进京东方等企业,创造了一个千亿元级的平板显示及电子信息产业链。从近年来崛起的城市来看,出现了“筑巢引凤”“优巢引凤”“以凤引凤”“引凤筑巢”环环相连的“筑巢引凤凤引凤”“以凤引凤凤筑巢”的良性发展态势。“十四五”时期,中国城市发展进入城市更新的阶段,“优巢引凤”将成为主基调,为此城市政府应全面摸清土地、楼宇和厂房等家底,开展低效空间提升行动,充分满足企业以及城市高质量发展对空间的需求。

           步步为营之策

           “挂图作战”与“两网赋能”

           “十四五”时期将是一系列拐点的叠加期,发展规划的目标与任务意味着方向性、战略性的安排。基于2035年远景目标的设定,由“外推”变为“回溯”将成为“十四五”规划的新思路,意味着需重新评估和构想发展节奏,分解目标、分步落实。对中国城市而言,“十四五”时期千万不能犯两个错:一是“坐失良机”:不醒悟、不认识、不行动,与机会失之交臂;二是“做失良机”:抓住了机会,却不认真做,不努力做,将好事做坏。天下大事,必作于细;天下难事,必成于精。为此,战略制定之后重要的是执行,于细微处见实效。

           面向2035年乃至2050年,中国城市高质量发展要树立步步为营的思路,制定两张图,既有“作战图”,又有“施工图”,全面推行“挂图作战”。对关系战略目标实现的重点任务的完成时限、工作方法以及所需人力、物力、财力等进行周密计算,将任务分解落实到每年、每季度、每月、每周和每日,将目标分解落实到每个部门、每个功能载体、每个地块,依托“一网通办、一网统管”的数字化赋能,实行日统计、周分析、月总结、年评估,由此全面及时掌握每一项任务还剩下哪些工作要做,并可评估工作推进节奏,要避免过去毕其功于一役的发展冲动,站在新起点,有定力、有韧性地走好每一步。

           海纳百川之策

           “为我所有”与“为我所用”

           在经济学中,经济学家亚当·斯密于1776年在《国民财富的性质与原因的研究》中提出绝对优势理论,后来经济学家大卫·李嘉图继承和发展出以比较优势原则为核心的比较成本学说,经济学家赫克歇尔和俄林则继承和发展了大卫·李嘉图的比较成本理论,提出了要素禀赋论,用生产要素的丰缺来解释国际贸易产生的原因。这三个理论很大程度上解释了城市间分工与城市竞争优势的形成,拥有较多资源的城市会越发展越好,而资源较为匮乏的城市则会缓慢发展甚至停滞不前。然而随着现代交通工具、信息技术飞速发展,以“流”为核心的网络经济形态不断浮现和强化,如协同办公、远程医疗、线上教育、网上购物等,意味着相对资源匮乏的城市也可依靠信息技术的力量来打破时空所限,实现远程共享,获取先前无法获取的关键要素。

           从买房落户、就业落户、积分落户、学历落户、名校落户到“苏州租房即可落户”,到近期《建设高标准市场体系行动方案》提出试行以经常居住地登记户口制度,户籍门槛已经越来越低。面对人口自然增长率低于预期、人口老龄化程度不断加深、劳动力老化程度加重等问题,“什么才是人口的真正吸引力”将成为各城市在“十四五”时期要弄清的重要发展课题之一,吸引多少人、吸引什么人、人来了做什么、可以创造什么等一系列问题都需要系统谋划与解决。各类研究型人才、创新性人才、实用性人才、技术型人才等将是中国城市发展动力最急需、最优先的关注重点,一方面除了政策,还要有平台、机构、合作团队支撑,实现“带土移植”,另一方面搭建共享经济新模式下的灵活用工平台,以移动互联网应用创新为依托,推动企业与有空闲时间的专业人才以项目为基础进行实时共享、互联协同,实现资源配置最优化与服务效率最高化。在人才争夺战中,高端人才向一二线城市的集聚是大势所趋,对于广大的三四线城市而言,需要思考的是如何让人才从“为我所有”变成“为我所用”,为自己创造价值。

           文武双全之策

           “实体压舱”与“数字转型”

           推进产业基础高级化、产业链现代化,是“十四五”时期一项重要任务。西方国家在经济领域“脱实向虚”造成了严重后果,其教训值得我们吸取。中国城市应做到经济发展着力点与国家发展方略同频共振,把国家的战略意图转化成自己的若干发展计划,进而进行一些开创性的、再构式的大构想,谋划自己独特的发展空间。

           新冠肺炎疫情就像一次实战状态下的压力测试,我国完备的产业体系、强大的动员组织和产业转换能力,为疫情防控提供了重要物质保障。同时,疫情冲击也暴露出我国产业链、供应链存在的风险隐患。形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局是“十四五”时期重大的战略抉择,实体经济、数字经济与消费经济则是重塑这一格局的三个关键支柱,实体经济犹如压舱石,数字经济和消费经济则是轻资产。为保障我国产业安全和国家安全,必须要大力发展实体经济,破解卡脖子技术,着力打造自主可控、安全可靠的产业链、供应链,力争重要产品和供应渠道都至少有一个替代来源,形成必要的产业备份系统。与此同时,充分利用新一轮科技革命涌现出的先进技术,是改变我们传统经济发展模式,形成智能时代全球核心竞争优势的重大战略契机。城市要发展数字经济,推进数字产业化和产业数字化,推动数字经济和实体经济深度融合,打造具有国际竞争力的数字产业集群。伴随着实体经济与数字经济的融合发展,可以预见新业态、新模式、新场景将不断涌现,对于新消费需求激活新经济形势需要科学预判、有序引领。未来,要顺应消费升级趋势,改善消费环境,健全现代流通体系,全面促进消费,提升传统消费,培育新型消费,适当增加公共消费,促进线上线下消费融合发展,增强消费对经济发展的基础性作用。

           精谋善断之策

           “成本意识”与“创投眼光”

           过往,因国有产权模糊、责任主体不清、事后追责不严等制度短板的存在,加之快速城镇化下我国城市规划、建设和管理一味追求速度,可能导致四个“没人管”:一是发现问题多少没人管,二是发现问题快慢没人管,三是处理问题是否及时没人管,四是问题处置到什么程度没人管,这些问题带来人力、财力、物力、时间等资源的浪费不容小觑。当前,中国城市已不再是大兴土木的建设阶段,而是进入精细高效的经营阶段,面对“紧日子”境况,更需在城市经营上精明、在城市管理上精心、在城市业务上精通。

           20世纪80年代,“总成本领先”首次被美国学者迈克尔·波特上升到企业战略高度,让企业全体员工都能充分认识到成本、效益、收入三者之间的关系,牢固树立“省下的就是赚来的”思想,鼓励企业上下从节约一度电、一张纸、一颗螺丝钉做起,强化成本节约意识。“十四五”时期,我国城市也必须树立起成本意识,建立城市运行成本账户,运用财政预算管理、绩效评估、责任审计等工具,提升财政资源的利用率,避免投资浪费、投资重复,整座城市因节约所产生的效益一定会是惊人的。

           与此同时,不能狭隘地理解“节约成本”,节约不意味着怯手怯脚,不意味着放低要求,而是把节约下来的资源用在刀刃上,其中“如何体现创投眼光”是当前城市政府需要认真思考的一个问题。伴随新科技革命浪潮,人工智能、量子信息、移动通信、物联网、区块链将会诞生一批前所未有的新行业、新企业、新业态与新商业模式,这其中孕育的“独角兽”“隐形冠军”并不是传统认知所熟悉的,这就对地方政府提出更高的要求,如果说先前的企业型政府像“店小二”,要做好招商引资的服务,那么今天的城市政府一把手则要有“风险投资家”的眼光,对新趋势、新科技具有高度的敏锐与善断的胆识。

           在这方面有两个例子。一是江苏昆山超前布局小核酸产业,2008年国内首个小核酸产业基地在昆山高新区奠基,今日已建立起覆盖小核酸新药开发、药物临床前和临床研究的全产业链,形成以小核酸产业为旗帜,创新药物、医疗器械和生物材料等方向共同发展的生物医药产业发展格局,助推其成为工业总产值“万亿元俱乐部”首个县级市。二是合肥市政府投资蔚来汽车100亿元,蔚来在合肥设立研发、生产、销售总部基地。2020年,蔚来股价上涨了11倍,市值突破600亿美元。可见,精谋善断,既能打好紧日子的“小算盘”,又能前瞻布局创新“大手笔”,对“十四五”开局后的城市政府执政者们来说是一个高难度的考题。

           量力而行之策

           “样板示范”与“整体精装”

           城市高质量发展不是一蹴而就的,要有长远的战略性思维,要有全局式眼光,同时要有务实的作风。“十四五”开局要从大处着眼,从小处入手,脚踏实地,一步一个脚印,做到干一件事成一件事。眼前,新冠肺炎疫情仍在持续,全球经济不稳,我国经济虽率先恢复正增长,但形势明显不同于往日,各级政府不仅要过“紧日子”,还要让人民过上“好日子”。如何在财税收入紧张的情形下依然能够有效保障各项公共服务民生支出、改善城市环境塑造城市发展新优势,这需要城市基于各自发展水平、手中余粮、目标抱负大胆探索,同时也要量力而行,做好“样板房”,搞好“精装修”。

           对于发展空间较大、动力较足的一二线城市,搞好“精装修”就是对城市整体进行系统统筹,提升城市品质,避免遗留隐患,这是比较理想的状态。“样板房”则需要三四线城市选准一座城市的要害之处,进行犹如针灸般的重点突破,找到比较优势做成“样板间”,让资本看到信心,让百姓看到希望,待力量积蓄之后再做大的谋划。可以说,随着城市更新代替城市扩张成为城市发展的主基调,如何量力而行、用足资源考验着城市执政者的理性精神与科学决策水平。

           “十四五”时期是中国全面建成小康社会、实现第一个百年奋斗目标之后,乘势而上开启全面建设社会主义现代化国家新征程、向第二个百年奋斗目标进军的第一个五年。站在这个关键阶段,我们每一个人、每一家企业、每一个城市政府做出的无数决策,汇聚起来将带来无限可能。

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