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    建设全球标杆城市:不断增强城市发展韧性

    www.zjcsc.org更新日期:2020-08-26 09:15点击:3465次来源:深圳特区报
           深圳在以高质量发展高地等五大战略定位为导向、加快建设中国特色社会主义先行示范区进程中,尤其应当在强化经济韧性方面积极探索,通过加快形成全面深化改革开放新格局、加快实施创新驱动发展战略、加快构建现代产业体系等多种方式和路径,从而不断提升有效应对和抵御重大外部干扰冲击、快速恢复经济正常运行、增强经济发展质量的综合能力,进而为中国增强经济韧性做出先行示范区的独特贡献。

           2020年是深圳经济特区建立40周年的重要时刻。经过持续不懈的奋力发展,深圳经济社会各项事业取得显著成绩,以充满魅力、动力、活力、创新力的鲜活城市形象,成为中国向世界展示改革开放成就、国际社会观察了解中国改革开放的“两个重要窗口”。在深圳推动建设中国特色社会主义先行示范区的进程中,迫切需要把韧性城市建设纳入到总体工作部署之中,不断提升和增强城市发展韧性,积极谋划建设与全球标杆城市相匹配的全球韧性城市发展范例。

           推动高质量发展需要不断增强经济韧性和城市韧性

           《中共中央国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》(下文简称《意见》)赋予了五大战略定位,其中排在首位的是“高质量发展高地”。在国内经济进入转变方式优化结构转换动能攻关阶段并面临经济下行压力加大、国际经济面临深度衰退并且出现国际经济运行遭遇逆全球化挑战的双重背景下,增强经济韧性已经成为高质量发展的重要内容。2015年以来,习近平总书记多次做出中国经济韧性的重要论述,强调中国经济潜力大、韧性好、回旋余地大,中国经济是一片大海,在疫情防控时期重申中国经济韧性强劲、内需空间广阔、产业基础雄厚,有信心、有能力实现今年经济社会发展目标。在今年全国两会期间参加全国政协经济界委员联组讨论时,习近平总书记科学分析国内国际经济形势、准确把握发展大势,指出必须在一个更加不稳定不确定的世界中谋求我国发展,强调我国经济潜力足、韧性强、回旋空间大、政策工具多的基本特点没有变,要把满足国内需求作为发展的出发点和落脚点,加快构建完整的内需体系,逐步形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局,培育新形势下我国参与国际合作和竞争新优势。习近平总书记关于中国经济韧性的系列重要论述,深刻表明增强经济韧性在当前国内国际经济形势下推动高质量发展中的紧迫性和重大意义。其深刻逻辑在于,经济韧性反映一个国家(地区)在经济领域应对和抵御外部干扰冲击、确保恢复经济正常运行、提升经济发展质量的综合能力。一般来说,在面临重大外部干扰冲击下,经济韧性越强,越能够帮助经济恢复正常运行、实现稳步持续增长、推动高质量发展。

           深圳在以高质量发展高地等五大战略定位为导向、加快建设中国特色社会主义先行示范区进程中,尤其应当在强化经济韧性方面积极探索,通过加快形成全面深化改革开放新格局、加快实施创新驱动发展战略、加快构建现代产业体系等多种方式和路径,从而不断提升有效应对和抵御重大外部干扰冲击、快速恢复经济正常运行、增强经济发展质量的综合能力,进而为中国增强经济韧性做出先行示范区的独特贡献。从城市视角看,城市的经济系统抵御冲击、复苏更新、创新提升的能力越强,那么城市发展的韧性也就越明显,也就越能够有效抵御和应对外部重大突发风险与冲击,并能在风险冲击打压下快速恢复正常运行,进而通过学习与创新不断提升城市整体功能和运行水平。这正是增强城市韧性、建设韧性城市的价值所在。

           建设全球标杆城市,提升城市治理现代化必须加快推动韧性城市建设

           “到本世纪中叶成为竞争力、创新力、影响力卓著的全球标杆城市”,是党中央国务院对深圳建设中国特色社会主义先行示范区提出的长期发展愿景。目前全球城市正在经历从1.0到2.0的迭代升级之中,增强城市韧性、建设韧性城市成为以纽约、伦敦为代表的全球领先城市发展的重要趋势。例如,伦敦于2011年正式发布《气候变化适应战略——管理风险和增强韧性》,2016年发布《伦敦规划》,从6个具体目标提出2036年居全球城市之首的发展总愿景。纽约2012年11月出台《纽约适应计划》,2013年6月颁布《一个更强大、更具韧性的纽约》,明确把“韧性城市”上升为城市核心理念,并从工程、经济、社会、组织等方面作出推进纽约“韧性”城市建设的具体部署。近年来联合国减灾战略署在全球范围推出“让城市具有韧性”计划,评选“灾后重建发展范例城市”,2011年10月发布“让城市更具韧性”成都行动宣言;联合国开发计划署于2017年12月建议中国加快韧性城市建设。目前中国不少城市开始积极启动韧性城市建设,北京市在2017年明确把“提高城市韧性”纳入城市总体规划之中,上海在2018年发布的城市总体规划中也明确写上“增加城市应对灾害的能力和韧性”要求。深圳在以全球标杆城市为导向的先行示范区建设进程中,当然应当主动对标以纽约、伦敦为代表的全球标杆性城市,同时借鉴国内城市实践探索的有益经验和做法,从而持续增强城市韧性,不断提升有效抵御风险冲击、快速恢复正常运行进而推动整体跃升的能力和水平,积极推动建设超越于一般韧性城市的全球韧性城市发展范例。

           党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》,明确提出“构建统一指挥、专常兼备、反应灵敏、上下联动的应急管理体制,优化国家应急管理能力体系建设,提高防灾减灾能力”。对于目前全球范围内的韧性城市建设来说,不论是联合国减灾战略署推出的“让城市更具韧性”活动,美国洛克菲勒基金启动的“全球100个韧性城市”计划,还是纽约、伦敦、北京、上海等城市开展的增强城市韧性、建设韧性城市行动,其起点或源头都在于城市防灾减灾工作,都涉及到应急管理体制、应急管理能力等主要内容。从这个角度看,韧性城市建设与城市范围的治理体系建设和治理能力现代化既重叠交叉,又相互补充相互促进。增强城市韧性、加快韧性城市建设有助于推动城市治理体系和治理能力现代化,应当成为城市治理现代化的重要内容。

           以全球标杆城市为导向谋划建设全球韧性城市发展范例

           当前深圳推动韧性城市建设正面临重要的时间窗口期。主要表现为疫情防控进入常态化后经济社会工作的新部署、十四五规划编制与经济特区四十年的新谋划、先行示范区建设启动周年的新策略等;同时从全球范围来看,韧性城市建设处于起步期,这使得深圳完全有可能抓住时间窗口机遇同步迈上全球韧性城市建设步伐。从总体上说,深圳应当在先行示范区框架下推进韧性城市建设,结合全球标杆城市发展定位,积极谋划和精密部署全球韧性城市发展范例相关工作。

           首先,把韧性城市纳入先行示范区建设框架之中。参照纽约、伦敦等全球标杆城市把韧性城市纳为城市发展原则的做法和经验,韧性城市建设不但应当成为深圳城市规划、建设与管理的指导性原则,更应融入到先行示范区建设这一长期发展战略之中,并将其提升为先行示范区建设的指导性原则。一是树立广义韧性城市理念。在韧性城市建设偏重于自然灾害应急管理、强调防灾减灾狭义范畴的基础上,把韧性城市建设扩展到与城市巨型系统相关的生态、社会、经济、基础设施等城市各个领域和各大体系,同时涵盖推动这些体系和领域协同运转的城市体制机制。二是确定基于广义韧性城市的实施重点。突破侧重城市硬件设施建设忽略协同机制、偏重城市规划与空间布局忽略城市治理等局限,做到直接应急与间接应急并重、空间布局与设施建设协同、体系规划与机制优化同步、局部改善与整体提升联动。三是把韧性城市建设行动细化落实到规划部署与执行体系之中。在先行示范区建设的长期规划、中期行动方案、滚动式工作计划和年度项目安排中,部署韧性城市建设内容与实施项目;同时在十四五规划编制、城市规划修编、城市建设计划编制等工作中,明确纳入韧性城市建设的指导原则与总体要求,确保各发展规划中韧性城市建设的要点相互衔接、相互支撑。

           其次,以提高城市韧性为指引,提升深圳在重大突发风险或冲击下的自控力、自组织功能与自适应水平。一是提高以城市自控力为重点的城市基本韧性或初级韧性,确保城市系统在遭受重大、突发风险打击时仍能保证重要功能维持基本运转。这项工作对应的是韧性城市建设中的危机应对问题,主要表现为问题导向意识与应急处理能力。二是强化以城市自组织为特点的城市中级韧性,确保城市系统在外部重大突发冲击下仍能保持城市巨型系统的适应性平衡并进行快速修复。这项工作对应的是韧性城市建设中的恢复常态问题,主要表现为从重大冲击中快速修复、城市重新复苏、回复常态化规范性运行的能力和水平。三是增强以城市自适应为重点的城市高级韧性,确保城市系统从应对风险冲击中通过学习创新从而提升城市整体功能与运行能力。这项工作对应的是韧性城市建设中的学习与创新问题,主要体现为在通过总结经验教训,立足于把危机应对时梳理出的城市不足增强成为城市正常运行下的常态化配置,从而弥补城市发展短板、堵塞城市发展漏洞、强化城市发展弱项、增进城市发展优势,确保城市不断增强持续发展、长期繁荣的能力和水平。

           再次,优选城市韧性指标体系。借鉴参考国际组织和研究机构构建韧性城市指标体系的设计与实践,深圳在构建和优化指标体系时,主要把握如下原则:一是韧性城市指标体系应覆盖韧性城市建设全流程,突出城市巨型系统应急处置、恢复常态、学习提升的综合能力。重点突出承受突发事件冲击与应急管理的能力,突出城市设施、生态、经济、社会等领域恢复常态化运行的能力,突出补短板、强弱项、优长板的学习提升能力。二是韧性城市指标体系应包涵韧性城市建设全领域,突出城市空间规划、设施建设、系统运行、协同治理的整体水平。既要涉及与城市韧性相关的空间布局、建设标准、工程技术等物质层面的指标,更要包含体现城市各子系统常态运行与协同治理的软性指标,体现以应急管理、产业体系、社会领域、居民参与、城市战略与资源统筹等为代表的共建共治共享水平、城市运行与协同治理韧性。三是韧性城市指标体系应突出强化设施韧性、经济韧性、社会韧性、治理韧性等重点领域和关键环节。其中,设施韧性指标重点编制包含与防灾减灾相关的各类城市基础设施应急方案和弹性预案,确保各类城市基础设施能够满足应急需求;经济韧性指标主要以应急物资保障、产业多元体系、供应链弹性和财政资金支撑等为重点,构建能够有效抵御和应对外部冲击的经济能力;社会韧性指标主要以城市公共服务、社会稳定与安全、医疗卫生、贫困救助、失业保障等为重点,确保城市持续增强社会综合韧性;治理韧性指标主要以提升城市治理体系和治理能力现代化为导向,构建形成治理体系完整、治理手段完善、治理技术完备、治理成效完美的灵活高效城市治理框架。四是韧性城市指标体系应及时根据城市发展战略和发展水平进行适应性调整修订,并动态化地纳入到城市规划部署与执行体系之中。一方面有必要依据先行示范区建设阶段性目标、深圳城市发展状况特别是韧性城市建设进程,针对城市韧性短板、不足、欠缺与长板、优势等现状,及时修订和调整韧性城市指标,从而确保韧性城市指标体系本身具备较强韧性,体现出应有的弹性与适应能力;另一方面将适时调整的韧性城市指标及时纳入到长期战略指引、中期行动方案、滚动式年度项目安排之中,同时与十四五规划及相关专项规划、城市总体规划修编和城市建设计划修编等相衔接,从而弹性化的韧性城市指标能够适时融入到全市规划部署与执行体系之中,更好地发挥指标体系的数字化、可视性、场景式引领作用。